陈仲志 • 近期印美关系及对台影响

陈仲志
中原大学通识教育中心兼任助理教授
 
一、前言
美国总统川普于去(2017)年上台执政之后,由于在总统大选期间对欧巴马政府的亚太政策提出诸多批评,甚至对日韩等美国在亚太地区的传统盟邦有着不同的政策想法,尤其是其外交人事尚未完全到位之际,更使得外界对其亚太政策会如何推行保持高度关注。
随后,川普提出「自由与开放的印太区域(Free and Open Indo-Pacific)」,借此取代欧巴马时期的「重返亚洲」、「亚洲再平衡」等政策,透过「印太战略」取代「亚太战略」,凸显川普政府在亚洲地区更为全面且宏观的战略利益考量,并且以美国、日本、印度及澳大利亚4国为主,强化并巩固美国在此区域之安全与利益。
然而,在实际运作过程当中,则似不如美国所预期。就政治面,美国虽试图强调「印太战略」的重要性,但美印间似有认知落差;在军事面,印度更务实考量中共之区域影响力;在经贸面,印度甚至与美国反目相向。
在美印双边互动过程当中,其实亦有提供我国参考借鑑之处。对我国而言,美国的重要性不言可喻,而印度又是我国新南向政策的重点所在,该如何从鹰象较劲的过程中汲取对我有利之处,将是值得我国重点关注所在。
 
二、政治面:口亲心疏的印太战略
川普政府虽然提出「印太战略」,但是主要的4个国家-美、日、印、澳之间可说解读各有不同,甚至产生出美国意料之外的诠释。例如日本首相安倍晋三去年便曾表示,若能认同他所倡议的自由开放的印太战略观,愿与中国大陆在内的任何国家合作。[1]
对美国而言,强调「印太战略」,莫过于反映美国盼印度能在区域安全议题上扮演更重要的角色。特别是印度在其边境地区洞朗与中国对峙,不仅展现其与中国抗衡之能力与意愿,亦提升其在印太地区之战略价值。
然而,印度虽借洞朗事件展现与中国抗衡之决心,但随着事件落幕后,印度亦试图改善与中国之间的紧张关系。印度总理莫迪在今(2018)年6月于上海举行上合组织峰会之前,出乎外界意料地在4月间赴武汉与习近平进行非正式会晤,借此缓和并改善双边关系。对莫迪而言,面对2019年即将来临的印度大选,他更让需要稳定情势以凸显其强硬形象,故希望透过此次会晤能避免印中双方再次爆发严重冲突。[2]
莫迪将改善与中国的关系与其「印太战略」相结合,在今年香格里拉对话时,作为首位在香格里拉发表演说的印度总理,莫迪表示,「敌对」会让亚洲倒退,合作的亚洲则将形塑这个世纪的风貌,印太区域并不是几个特定国家的俱乐部,「印度支持自由、开放、包容的印度太平洋区域,这个区域包括了我们所有追求进步与繁荣的国家」。但莫迪在稍早与主办国新加坡总理李显龙会面,讨论海事安全问题时,莫迪则重申印方立场是要维护「基于规则的」海上安全秩序,并吁相关各方达成公开、公平与透明的协定,希望在南海主权争端日益加剧之际,让国际水域更安全。[3]
从莫迪演说可看出,印度虽与中国修好,甚至强调「印太战略」并不排外,但也同时呼应美国在南海的海上安全秩序主张,试图在美中之间能维持一定平衡。然而,对美国而言,面对印度在政治上的回应似乎不如预期,也让川普与莫迪在去年达成的两国防长及外长的「2+2」高层会谈之举行一波三折。原先预定在今年4月举行时,因国务卿提勒森(Rex Tillerson)去职而延期,改订于7月6日举行后,又因国务卿蓬佩奥(Mike Pompeo)以「不可避免的原因(unavoidable reasons)」而遭推迟。目前双方拟于9月举行[4],惟届时能否顺利举行,亦可作为检视美印双边关系良窳之参考。
 
 
三、军事面:中国为主要区域变量
就军事层面而言,印度与美国近期军事合作更为密切。相较于过去印度主张不结盟主义及战略自主,拒绝与美国签署美国所谓的3项基本军事协定,但在印度总理莫迪执政后,考量中国在印度洋扩张威胁,2016年与美国签署后勤交流备忘录(Logistics Exchange Memorandumof Agreement, LEMOA),近日又与美国讨论通讯相容与安全协定(Communications, Compatibility and Security Arrangement, COMCASA)和地理空间基本交流与合作协定(Basic Exchange and Cooperation Agreement for Geo-Spatial Cooperation, BECA),并已有实质进展。[5]
除协定之外,美印双方决定举行首次大规模三军两栖作战联合演习,以作为已举办的年度马拉巴尔(Malabar)联合演习,及代号「普拉哈尔」(Vajra Prahar)」及「准备战争(Yudh Abhyas)」反恐演习的补充。同时,印度政府拟批准20亿美元的24架S-70B反潜直升机采购案,以及9.3亿美元增购6架AH-64E阿帕契攻击直升机。印度空军也计划,将在2019年到2020年间分别以约20.5亿美元及11.8亿美元向美采购12架阿帕契直升机及15架契努克(Chinook)重型运输直升机。[6]
尽管美印之间针对军事合作看似关系密切,惟仍暗藏隐忧,其最主要的区域变量,莫过于中国的态度。最明显的例证,便是印度今年拒绝让澳大利亚参与马拉巴尔联合军演。随着莫迪于4月会晤完习近平之后,印度海军发言人夏玛(D.K. Sharma)宣布,马拉巴尔演习已确定于6月7日至6月15日在关岛举行,印度、美国和日本都将参加。虽然澳洲外交与贸易部次长孙芳安(Frances Adamson)及总理滕博尔(Malcolm Turnbull)均曾表示有意参加马拉巴尔军演,甚至美国与日本均表态支持,但最终仍遭到印度拒绝,且印度亦拒绝评论为何不接受澳洲参加。[7]
尤有甚者,今年马拉巴尔军演由于中共对印度施压,导致本届演习规模较去年大幅缩水。今年参演的美国海军阵容包括「雷根号(USS Ronald Reagan)」航空母舰、神盾巡洋舰「安提坦号(USS Antietam)」与「昌塞勒斯维号(USS Chancellorsville)」、神盾驱逐舰「班福德(USS Benfold)」及「穆斯丁号(USS Mustin)」等;印度海军派出「萨雅德里号(INS Sahyadri)」匿踪巡防舰、「格莫达号(INS Kamorta)」反潜巡防舰及「夏克提号(INS Shakti)」补给舰;日本海上自卫队则有「伊势号」直升机护卫舰、「凉波号」护卫舰、「冬月号」护卫舰,以及「苍龙号」潜舰参演。印度不仅拒绝澳洲海军参加被认为针对中国的「马拉巴尔」演习外,自身也仅派3艘军舰参演,数量不到去年(8艘)的一半。[8]
由此可见,中国因素不仅促成印度加强与美国防卫合作,但也让印度在与美日澳等国的联合军演中展现其不愿刺激中国的态度,再次凸显中国为美印军事合作关系之主要区域变量。
 
四、经贸面:反目相向的关税战争
经贸向来是川普备受外界关注的领域,从大选时强调执政第1天就要退出「跨太平洋夥伴协定(TPP)」,并且在他上任后真的发出的第1道行政命令就是TPP。此种「美国至上」的态度,更让先前支持美国并加入TPP的亚太盟邦感到不满。尤其是川普今年初发动的钢铁高额关税,到与中国的贸易战争,更让遭到波及的印度在经贸层面与美国反目相向。
以今年3月美国以国家安全为由,针对钢铝产品课征高额关税为例,印度贸易部当时便致函美国政府,要求美国给予钢铝关税豁免。印度政府官员表示,美国仅占印度钢铁出口的2%,这两种产品的出口对美国不构成安全威胁。印度钢铁部长辛格(Chaudhary Birender Singh)便称,这些关税肯定会影响印度出口,且就相关钢铁产品数量及类型而言,显然对美国没有安全威胁。[9]同时,印度是美国的战略合作夥伴,两国之间的关系已经超出单纯的贸易范围。印度官员亦称,假如美国不豁免印度,印度将向世界贸易组织(WTO)提出申诉,指控美国对印度实施贸易歧视。[10]
然而,在印度还未提出指控前,美国便已向WTO指控印度补贴出口,美国贸易代表署表示,将针对印度的商品出口计画(MEIS)、出口导向单位计画(EOU)、电子硬件科技园区计画(EHTP)等,向WTO提出申诉。该署指出,印度政府每年提供钢铁、制药、化学、资讯科技和纺织出口商的补贴金额高达70亿美元,2016年美国在相关产品和服务方面,对印度贸易逆差高达308亿美元。[11]
面对美国在关税上的施压,印度政府于6月21日宣布调升29项货品之关税以因应美国未能将印度排除在钢铝产品提高关税之豁免名单,美方输往印度受影响之主要货品包括杏仁、磷酸、苹果、钢铁等,报复关税之规模达2.35亿美元。在此同时,美国贸易代表署助理谈判代表林史考特(Mark Linscott)订于6月26日赴印谘商,本次谘商将聚焦于印美双方之钢铝产品关税、出口补贴、太阳能电池输销等双边贸易议题。美方尤其关切哈雷机车在印度之市场进入条件、乳制品之关税、医疗器材之价格上限措施;预期印方将要求美国放宽技术劳工签证限制、展延普遍优惠关税待遇(GSP)之适用。[12]
美国透过高额关税发动的贸易战,不仅导致美印关系反目相向,相互课征高额关税外,更产生预期之外的效果。过去美国棉花大量销往中国,但受到美中贸易纷争波及,中国向美国棉花加征25%关税,让印度棉花得到大举销往中国市场的良机。据估算,因出口订单大幅增加,印度下一个作物年度出口至中国的棉花可望大幅增长4倍,达到500万包(约合85万吨)。换言之,美国的高额关税,不仅影响其国内产业,甚至促进印度与中共之经贸关系,反而对美国造成严重负面影响。[13]
 
五、结论:台湾对美印关系的反思
美国的印太战略当中,台湾虽扮演一定的角色,但是,对台湾而言,面对美印两国近期关系发展情势,亦有可供我国参考借鑑之处。
首先,就总体而言,印度在以其国家利益为优先考量的前提下,对美中等大国所展现出的「亦敌亦友(Frenemy)」态度,以及适度展现出的「平衡外交」作为,便相当值得我国学习。面对美中印等大国而言,「以小事大以智」,并诚如蔡英文总统所说,「虽然很多人说我们是别人的棋子,但不要忘了我们自己也是棋手」,我国更应在国家利益的考量下,从中试图掌握主动,才能获得对我有利之局面。
其次,就政治面而言,面对美日印澳各方对「印太战略」见解立场分歧之际,我国实应以美方见解为主,并结合我国情需求,确立我国对「印太战略」的立场与态度。如同美国防部长马提斯在香格里拉对话时所说,「美方必须承认陆方在印太地区有着一席之地,将持续寻求与陆方建立以结果为导向的建设性关系,尽可能合作,在必要时奋起竞争。」[14]我国是否能将美方立场结合两岸关系发展所需,进一步提出我国在「印太战略」之角色与可发挥之作用,或许将是美方所期待看到的进展。
第三,就军事面而言,中国对我安全威胁与日俱增,在美国国会近期通过一系列友我法案并提出强化与我国军事合作关系时,我国亦须把握机会。特别是川普曾强调对台军售关系美国在印太维持军事与安全的优先要务,我国实应掌握此机遇,根据自身安全需求,适时表达我方观点,提出深化美台双方在安全合作方面之可行作为,或更有助于美台双方未来在军事领域之合作。
最后,就经贸面而言,我国在正式的政治外交关系或难有所施展,但在经贸关系则大有可为之处,特别是川普上台后强调以双边协定取代多边协定的看法,更让我国有操作空间。以鸿海集团董事长郭台铭因在美投资而成为川普的座上宾,甚至共同主持动土典礼为例,可看出川普在贸易与投资上讲求速效,我国在加强推动与美双边贸易关系之外,亦可思考如何透过引导民间投资,进一步强化并提升台湾的可见度,或许对我国与美国之总体关系而言,将具有相当正面帮助。
 
 

 
[1] 蔡佩芳,〈安倍:愿与中国在自由开放印太战略下合作〉,《联合新闻网》,2017年11月14日,<https://udn.com/news/story/6809/2818769?from=udn-referralnews_ch2artbottom>。
[2] Jeffrey Gettleman, “When Modi and Xi Meet, Indian Elections Will Set the Tone,” The New York Times, April 26, 2018, <https://www.nytimes.com/2018/04/26/world/asia/narendra-modi-xi-jinping-china-india.html?_ga=2.27049469.1332217619.1531864436-1354939651.1528631074>.
[3] 李京伦,〈印太区域不排外 莫迪盼与陆更亲近〉,《联合新闻网》,2018年6月2日,<https://udn.com/news/story/6809/3175542?from=udn-referralnews_ch2artbottom>。
[4] Reuters, “India Says Twice-Delayed Strategic Talks With U.S. to Be Held in September,” The New York Times, July 13, 2018, <https://www.nytimes.com/reuters/2018/07/13/world/asia/13reuters-india-usa.html>.
[5] 中央社,〈印度美国战略国防合作 再强化〉,《联合新闻网》,2018年6月25日,<https://udn.com/news/story/6811/3217308>。
[6] 中央社,〈印度美国战略国防合作 再强化〉,《联合新闻网》,2018年6月25日,<https://udn.com/news/story/6811/3217308>。
[7] 中央社,〈印度拒绝澳洲 参加今年马拉巴尔军演〉,《联合新闻网》,2018年4月30日,<https://udn.com/news/story/6809/3115577 >。
[8] 苏尹崧,〈中共施压 马拉巴尔军演印度大缩水〉,《Yahoo奇摩新闻》,2018年6月9日,<https://tw.news.yahoo.com/中共施压-马拉巴尔军演印度大缩水-160000631.html>。
[9] 〈印度要求美国给予钢铝关税豁免 称其出口不构成安全威胁〉,《英国路透中文网》,2018年3月29日,<https://cn.reuters.com/article/india-us-trade-tariff-exemption-0329-idCNKBS1H5076>。
[10] 〈获钢铝关税豁免有难度?印度也在考虑反制美国〉,《新浪新闻》,2018年4月25日,<http://news.sina.com.cn/w/zj/2018-04-25/doc-ifzqvvsc0134777.shtml>。
[11] 卢永山,〈美向WTO指控印度补贴出口〉,《自由时报电子报》,2018年3月16日,<http://ec.ltn.com.tw/article/paper/1184361>。
[12] 〈印度将调高29项自美国进口产品关税〉,《中华民国驻印度代表处》,2018年6月22日,<https://www.roc-taiwan.org/in/post/5205.html>。
[13] 李书良,〈高关税挤走美国货 印度输中棉花 看增4倍〉,《中时电子报》,2018年6月24日,<http://www.chinatimes.com/newspapers/20180624000261-260203>。
[14] 周辰阳,〈影/美防长香格里拉演说 批陆「恫吓胁迫」印太国家〉,《联合新闻网》,2018年6月2日,<https://udn.com/news/story/6809/3176397?from=udn-referralnews_ch2artbottom>。