國防大學戰略研究所所長沈明室
 
 
前言
    從莫迪上任之後，除了致力經濟發展之外，對於印度軍備對比中國軍備武器系統的急速擴張的陳舊落後，一直希望透過軍購與自製方式，提升印度本身武器系統的優勢。過去因為軍隊規模太大，預算無法支應，隨積極透過援引美日等國防科技，扶植印度國防工業的技術及能力，同時帶動經濟的發展。然而因為印度過去軍備主要來自前蘇聯或是俄羅斯的規格與系統，但在逐漸地轉而從歐洲及美國接收高科技武器系統，加上原有自製武器，已呈現武器系統來源五花八門的情況。印度雖然積極的扶植本身的國防產業，但是因為技術門檻與內部軍備體系與管理的問題，仍無法一蹴可及。
 
印度武器系統來源與軍備政策
    通常一個國家武器系統發展與其國家獨立、既有技術工業能力、經歷戰爭、同盟國家軍備能力輸出等因素，有密切關係。有時候因為追求國防自主，希望掌握基本武器系統的技術與能力，以有利於戰爭時的後勤補給及持續力。有些國家對於一些關鍵性武器會積極研發製造，以做為具嚇阻能力的戰略武器系統，並在軍備性能上超越假想敵國，以避免戰爭的發生。
 
    就印度而言，本身雖具備國防工業的實力，對於一些武器系統研發及製造有一定的基礎能力，但是因為建軍過程與歷史因素，在武器系統來源上也呈現多元化發展。(參見表1)在2018年印度清奈的國防博覽會（India DefExpo 2018）中，印度國防部特別展示自認為有競爭力的武器系統，像印度斯坦航空公司自製的不同飛機，如第4代輕型戰鬥機（Light Combat Aircraft）光輝（Tejas）戰機、雲雀（Dhruv）先進直升機和多尼爾Dornier）民用飛機等。印度國防軍備的展現其實就是反映出，印度總理莫迪在推出「印度製造」之時，希望推動國防產業的製造，也能成為武器出口大國的雄心。
 
    事實上，從表1的內容可以發現，印度完全能夠自製的武器系統，偏重在驅逐艦與護衛艦、潛艦、戰略飛彈，但火砲及輕兵器門檻較低，其他國家也未必向印度採購。印度公開展示的這些武器系統，尚屬於初階系統，恐比不過美、俄、中及歐洲國家，使得印度成為武器進口第一的國家，但如果印度自己生產製造軍備，要達出口規模仍有待努力。現在印度經濟正在起飛，或可負擔軍費，如果經濟緊縮，龐大軍費將成為印度發展的負擔，更凸顯強化國防產業的價值。
 
    因為這個因素，印度國防產業積極拓展在非洲軍備貿易市場的業務，甚至考慮在澳洲和印尼等亞太國家成立分公司，以廣拓國防產業合作事宜。然而因為每一個國家在武器系統的需求及市場來源不同，有時還要考量外交關係及區域安全，而最現實的因素就是，印度仍為發展中國家，或許有一些過去與英國、俄羅斯的合作基礎，但是印度與其他先進國家比較，仍缺乏軍備科技上的優勢。
 
    回顧過去歷史，印度原本依賴前蘇聯獲得武器系統，但在蘇聯解體，以及印巴衝突加劇後，除可廣拓獲得來源之外，也正積極強化國防產業自主。例如2011年，印度國防部公布《國防生產政策》提出國防生產的首要目標就是「儘早實現軍備和武器系統生產的實質性自立」，並提出四項政策方針；第一，加強自主設計和開發工作，包括戰車、航母、潛艦、輕型戰鬥機、無人機、預警與控制系統、核武器、飛彈、C4ISR系統、網絡中心戰系統、未來士兵作戰系統等。因為過去印度曾經在1998年透過核試，具備核武科技，並研發出「大地」和「烈火」系列彈道飛彈，因此對部分戰略武器自製深具信心。
 
    第二，印度過去採取類似社會主義制度，並無私營的國防產業，為了打破國有企業對國防工業的壟斷，遂開放私營企業和外商進入國防產業，也將創造私營企業有利環境和增強中小型私營企業在國防工業生產本土化潛力列為《國防生產政策》的重要目標。
 
    第三、國防採購以國內優先，以促進本土國防工業的發展。因此，採購時將本國設計、開發和生產的武器列為採購的優先項目。等於以國防預算培植印度本土國防產業。第四，除了國營及私營企業設計與製造外，也鼓勵與國外高科技武器系統生產國合作，如俄羅斯、以色列、法國等國開展軍備生產合作。最具體例子就是印俄聯合研製「布拉莫斯」超音速巡弋飛彈，目前已在印度海軍服役。
    在國防產業印度製造政策下，印度不僅可提升國營及私營國防產業規模，也會擴大國外合作對象，或者採取多國合作方式，嘗試將一些軍備與科技，與一些亞太國家合作，如越南等。
 
印度軍備決策與採購體制
    印度政治體制屬於內閣制，因此，在軍備體制區分內閣-國防部-軍種的三級體系。內閣的政務委員會是國防事務的最高決策機構，內閣另設國防計畫委員會，主要任務在從戰略層面就國防與經濟建設問題向政府提出政策建議。印度國防部是國防生產和科研工作的管理部門，並且附設國防生產與供應委員會、國防採購委員會、國防研究與發展委員會等、分別負責印度的軍工生產、軍品採購、國防科學研究等業務。
    國防部也設置國防計畫協調與執行委員會，專門審查和監督印度國防規劃和計畫方案，積極協調軍種和落實執行。此外，在軍種層次上也設立計畫小組，負責軍種軍工生產計劃的制定和檢查。除了國防部之外，航太部、原能部和電子部等內閣部會也是印度國防工業決策與管理機制的重要單位。例如，航太部主要負責火箭、衛星與其他太空飛行器的研製與生產，所屬航太研發機構、航太應用中心、國家遙感局、火箭發射場和衛星監控網絡等主要從事航太運載火箭和衛星研製及其他與航太事業相關的工作。
 
    原能部負責印度有關核武器發展方面的政策研究工作，也進行核武器發展的基礎研究，為應用研究提供指導和實施管理。電子部不僅受命就電子工業發展政策進行規劃設計和提供決策建議，還負責管理軍用和民用電子產品的生產與研究。
    在採購方面，印度軍備生產由國防部國防生產與供應委員會統一管理，其所屬各部門分別履行武器裝備供應、生產、出口、國際合作以及軍工企業管理等職責。供應部門首先必須對本國國防產業的重要項目進行分類，然後根據生產能力和戰略需求，評估國內應該生產的項目，完成嚴謹的生產規畫。在出口方面，由出口部門就武器裝備出口和國際合作問題提出政策建議，並確定能監督出口的執行。
 
    在管理方面，由軍工企業管理部門主要負責軍備和武器彈藥生產企業的管理工作，以下區分核定生產計畫、掌握生產進度、進行質量監督、組織試驗與鑑定等。國防生產與供應委員會共有八家直屬的大型國營軍工企業和39家兵工廠，區分航空、船舶、電子、動力等不同領域。八家國營防務企業由國防生產與供應委員會直接管理，任務在為海空軍提供高科技的艦船、戰機、飛彈以及各種軍用電子設備和特種合金材料。兵工廠則由國防生產與供應委員會下的委員會負責管理，主要為陸軍生產武器裝備和軍需品，包括戰車、裝甲車、火砲、槍械和彈藥等。
 
印度軍備發展的挑戰
    印度政府早就制定了國防工業發展的短期和長期目標，計畫在短期內能夠實現非競爭性武器的大規模國產化，包括輕型坦克、輕型防空火砲和野戰火砲、海軍運輸機、戰鬥機與教練機等，並希望提高高性能武器的生產能力，如重型火砲、噴射戰鬥機、轟炸機、軍艦以及戰機雷達等，也都有初步成果。然而，印度努力經營國防產業自主，但受到下列一些主客觀因素的限制，恐怕無法在短期之內，擠身為軍備出口大國之列。
 
一、國防體制轉型的遺緒
    印度國防體制如同其政治體制一般，存在嚴重的官僚體制與本位主義。而印度因為人口眾多，對於人員管理比較不夠效率，有嚴重的冗員充斥問題。尤其因為國防基礎設施與人力資源無法有效整合，導致軍備科技沿襲過去傳統武器發展模式，不僅水準落後，質量也差。例如，印度研製的主戰車阿瓊，噸數重且動力及作戰效率不佳，是典型的軍備研發失敗例子。
 
二、軍文管理體制的扞格
    軍備研發不單是軍事作戰考量，更需民間專才如材料、機械、力學及生產管理等專家的投入。印度實施的是文人領軍的模式，由於三軍分立的軍事體制，因而缺乏明確統一的職能機構專門負責國防工業政策的制訂和執行。容易形成不同軍種誇大軍備需求，或是軍種領導人從對外軍購獲得可觀利益，故對不同武器系統的優劣及購置順序有不同看法。各軍兵種在確定武器採購項目和質量標準時往往只會考慮自身需求，忽視了國防工業自立自強的需要。尤其是文人政府，軍備體系的掌控及就業機會與政治息息相關，如果各行其是，將無法確定政策目標，將不同利益團體整合，以監督計劃執行和明確責任。
 
三、預算與支持的不足
    國防產業發展理應受到政府的支持與協助，尤其對於私營企業而言，如果沒有特許及保障，研發生產獲利可能不高。印度政府雖然鼓勵私營企業參與國防工業生產和研發，卻因為缺乏必要的政策和資金支持，往往無法獲得顯著的成果。例如，基於防貪，印度國防部對私營企業採取歧視性立場，對生產範圍加以嚴格限制。而且印度政府行政效率本來就不佳，當私營企業要申請國防生產許可證時，往往會面臨許多的拖延或障礙。繼續存在的許多私營企業因為在軍備生產方面缺乏專業科技與經驗，成品較無競爭力，最後在國際軍備市場競爭中居於下風，私營企業不得不倒閉或轉向。
 
四、科技研發效能的瓶頸
     基於先天科技能力的不足，以及科技高階教育不夠普及導致研發人才欠缺，使得印度國防科技研發的效能遇到瓶頸，經常無法在預定預算及時間內完成研發，即使研發完成，作戰效能也有落差。舉例而言，印度「光輝」輕型戰鬥機研發歷經30年，海軍的布拉馬普特拉級護衛艦研製花了12年時間，陸軍的「阿瓊」主戰車不僅耗時30多年光景，成本也增加了近20倍。曠日廢時的主要原因在於印度國防科研體系具有自成一體的封閉性，國防科技研發與生產機構之間理念與技術水準有極大落差，互動溝通不足。在科技實驗室完成的武器系統，無法順利轉由生產單位量產，加以缺乏必要的市場知識和貿易能力，科研成果轉化能力不足。
 
五、國防科技人才培育不足
    印度本身在科學基礎教育尚有一定成果，但是國防產業在技術上主要依靠印度國防部的國防研究與發展組織，本身科研能力有限，也不願投入資源進行科學技術研究，不同系統的兵工廠並不熱衷投入國防科技研發。不僅印度國防科技單位沒有充分利用高等院校等教育機構雄厚的人力資源，沒有採取有效措施鼓勵私營企業參與國防科技研發。私營企業也許人才充沛，但因長期被排除在國防工業領域之外，國防科技能力薄弱，另須考量國防產業初期投入多、效果短期不夠明顯、風險高，使這些企業不敢貿然投入大量資金。
 
結語
    印度國家戰略目標是走向全球性權強，還須有效抗衡中國在主權及其他地緣戰略利益的挑戰。這些目標都要以足夠軍力為基礎，要有足夠軍力，軍備科技與能力是不可或缺的。印度政府以前就了解必須通過自力更生，打造強大的國防工業體系，特別是在關鍵國防科技領域，能夠有效掌握自主智慧財產權。印度為了提高提高國防工業能力，在2015年7月8日，制定由戰略製造技能委員會為印度青年人提供國防工業技能培訓計畫，因為據印度工業聯合會估計，印度國防工業需要大約180萬人的勞力，計畫在未來10年內完成約150萬人次的培訓和認證工作，以彌補印度國防工業技能差距，建立職業技能標準體系，完善認證機制。而這些人力培養的成敗，將成為影響印度軍備自主的關鍵。
 
    在引進外國先進國防科技方面，在印太戰略下，美國將成為印度發展軍備的主要合作夥伴。美國取消近年來對印度實施的軍事禁運，從而致力於使印度的武器從俄式武器裝備向著美式武器裝備的方向發展。美國與印度簽訂民用核合作協定說明，就是在全力爭取出售軍備給印度，技術合作也是條件之一。美國透過與印度加強軍事安全合作，從而可以迫使巴基斯坦在阿富汗與美國展開更多的合作。最後，美國通過與印度展開軍備發展的合作，可以進一步加強自己在南亞地區的地位。
 
    綜合而言，印度是世界最大武器進口國，長期而言，必須要努力尋求轉型為武器出口國，但印度自主科技研發進展緩慢，雖然引進以色列、美國、俄羅斯、韓國等國的科技，這種技術轉移非短期可以順利完成，這也讓印度企圖轉型為武器製造強國，面臨不少阻礙。對莫迪政府而言，發展經濟又能提升軍力是最好的選擇，隨然採行政策有多重選擇，但引進先進國家關鍵技術援助，強化軍事合作，共同抗衡強敵，才是最優先的策略選項。
表1印度武器系統來源表