陳仲志 • 近期印美關係及對臺影響

陳仲志
中原大學通識教育中心兼任助理教授
 
一、前言
美國總統川普於去(2017)年上臺執政之後,由於在總統大選期間對歐巴馬政府的亞太政策提出諸多批評,甚至對日韓等美國在亞太地區的傳統盟邦有著不同的政策想法,尤其是其外交人事尚未完全到位之際,更使得外界對其亞太政策會如何推行保持高度關注。
隨後,川普提出「自由與開放的印太區域(Free and Open Indo-Pacific)」,藉此取代歐巴馬時期的「重返亞洲」、「亞洲再平衡」等政策,透過「印太戰略」取代「亞太戰略」,凸顯川普政府在亞洲地區更為全面且宏觀的戰略利益考量,並且以美國、日本、印度及澳大利亞4國為主,強化並鞏固美國在此區域之安全與利益。
然而,在實際運作過程當中,則似不如美國所預期。就政治面,美國雖試圖強調「印太戰略」的重要性,但美印間似有認知落差;在軍事面,印度更務實考量中共之區域影響力;在經貿面,印度甚至與美國反目相向。
在美印雙邊互動過程當中,其實亦有提供我國參考借鑑之處。對我國而言,美國的重要性不言可喻,而印度又是我國新南向政策的重點所在,該如何從鷹象較勁的過程中汲取對我有利之處,將是值得我國重點關注所在。
 
二、政治面:口親心疏的印太戰略
川普政府雖然提出「印太戰略」,但是主要的4個國家-美、日、印、澳之間可說解讀各有不同,甚至產生出美國意料之外的詮釋。例如日本首相安倍晉三去年便曾表示,若能認同他所倡議的自由開放的印太戰略觀,願與中國大陸在內的任何國家合作。[1]
對美國而言,強調「印太戰略」,莫過於反映美國盼印度能在區域安全議題上扮演更重要的角色。特別是印度在其邊境地區洞朗與中國對峙,不僅展現其與中國抗衡之能力與意願,亦提升其在印太地區之戰略價值。
然而,印度雖藉洞朗事件展現與中國抗衡之決心,但隨著事件落幕後,印度亦試圖改善與中國之間的緊張關係。印度總理莫迪在今(2018)年6月於上海舉行上合組織峰會之前,出乎外界意料地在4月間赴武漢與習近平進行非正式會晤,藉此緩和並改善雙邊關係。對莫迪而言,面對2019年即將來臨的印度大選,他更讓需要穩定情勢以凸顯其強硬形象,故希望透過此次會晤能避免印中雙方再次爆發嚴重衝突。[2]
莫迪將改善與中國的關係與其「印太戰略」相結合,在今年香格里拉對話時,作為首位在香格里拉發表演說的印度總理,莫迪表示,「敵對」會讓亞洲倒退,合作的亞洲則將形塑這個世紀的風貌,印太區域並不是幾個特定國家的俱樂部,「印度支持自由、開放、包容的印度太平洋區域,這個區域包括了我們所有追求進步與繁榮的國家」。但莫迪在稍早與主辦國新加坡總理李顯龍會面,討論海事安全問題時,莫迪則重申印方立場是要維護「基於規則的」海上安全秩序,並籲相關各方達成公開、公平與透明的協定,希望在南海主權爭端日益加劇之際,讓國際水域更安全。[3]
從莫迪演說可看出,印度雖與中國修好,甚至強調「印太戰略」並不排外,但也同時呼應美國在南海的海上安全秩序主張,試圖在美中之間能維持一定平衡。然而,對美國而言,面對印度在政治上的回應似乎不如預期,也讓川普與莫迪在去年達成的兩國防長及外長的「2+2」高層會談之舉行一波三折。原先預定在今年4月舉行時,因國務卿提勒森(Rex Tillerson)去職而延期,改訂於7月6日舉行後,又因國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)以「不可避免的原因(unavoidable reasons)」而遭推遲。目前雙方擬於9月舉行[4],惟屆時能否順利舉行,亦可作為檢視美印雙邊關係良窳之參考。
 
 
三、軍事面:中國為主要區域變數
就軍事層面而言,印度與美國近期軍事合作更為密切。相較於過去印度主張不結盟主義及戰略自主,拒絕與美國簽署美國所謂的3項基本軍事協定,但在印度總理莫迪執政後,考量中國在印度洋擴張威脅,2016年與美國簽署後勤交流備忘錄(Logistics Exchange Memorandumof Agreement, LEMOA),近日又與美國討論通訊相容與安全協定(Communications, Compatibility and Security Arrangement, COMCASA)和地理空間基本交流與合作協定(Basic Exchange and Cooperation Agreement for Geo-Spatial Cooperation, BECA),並已有實質進展。[5]
除協定之外,美印雙方決定舉行首次大規模三軍兩棲作戰聯合演習,以作為已舉辦的年度馬拉巴爾(Malabar)聯合演習,及代號「普拉哈爾」(Vajra Prahar)」及「準備戰爭(Yudh Abhyas)」反恐演習的補充。同時,印度政府擬批准20億美元的24架S-70B反潛直升機採購案,以及9.3億美元增購6架AH-64E阿帕契攻擊直升機。印度空軍也計劃,將在2019年到2020年間分別以約20.5億美元及11.8億美元向美採購12架阿帕契直升機及15架契努克(Chinook)重型運輸直升機。[6]
儘管美印之間針對軍事合作看似關係密切,惟仍暗藏隱憂,其最主要的區域變數,莫過於中國的態度。最明顯的例證,便是印度今年拒絕讓澳大利亞參與馬拉巴爾聯合軍演。隨著莫迪於4月會晤完習近平之後,印度海軍發言人夏瑪(D.K. Sharma)宣布,馬拉巴爾演習已確定於6月7日至6月15日在關島舉行,印度、美國和日本都將參加。雖然澳洲外交與貿易部次長孫芳安(Frances Adamson)及總理滕博爾(Malcolm Turnbull)均曾表示有意參加馬拉巴爾軍演,甚至美國與日本均表態支持,但最終仍遭到印度拒絕,且印度亦拒絕評論為何不接受澳洲參加。[7]
尤有甚者,今年馬拉巴爾軍演由於中共對印度施壓,導致本屆演習規模較去年大幅縮水。今年參演的美國海軍陣容包括「雷根號(USS Ronald Reagan)」航空母艦、神盾巡洋艦「安提坦號(USS Antietam)」與「昌塞勒斯維號(USS Chancellorsville)」、神盾驅逐艦「班福德(USS Benfold)」及「穆斯丁號(USS Mustin)」等;印度海軍派出「薩雅德里號(INS Sahyadri)」匿蹤巡防艦、「格莫達號(INS Kamorta)」反潛巡防艦及「夏克提號(INS Shakti)」補給艦;日本海上自衛隊則有「伊勢號」直升機護衛艦、「涼波號」護衛艦、「冬月號」護衛艦,以及「蒼龍號」潛艦參演。印度不僅拒絕澳洲海軍參加被認為針對中國的「馬拉巴爾」演習外,自身也僅派3艘軍艦參演,數量不到去年(8艘)的一半。[8]
由此可見,中國因素不僅促成印度加強與美國防衛合作,但也讓印度在與美日澳等國的聯合軍演中展現其不願刺激中國的態度,再次凸顯中國為美印軍事合作關係之主要區域變數。
 
四、經貿面:反目相向的關稅戰爭
經貿向來是川普備受外界關注的領域,從大選時強調執政第1天就要退出「跨太平洋夥伴協定(TPP)」,並且在他上任後真的發出的第1道行政命令就是TPP。此種「美國至上」的態度,更讓先前支持美國並加入TPP的亞太盟邦感到不滿。尤其是川普今年初發動的鋼鐵高額關稅,到與中國的貿易戰爭,更讓遭到波及的印度在經貿層面與美國反目相向。
以今年3月美國以國家安全為由,針對鋼鋁產品課徵高額關稅為例,印度貿易部當時便致函美國政府,要求美國給予鋼鋁關稅豁免。印度政府官員表示,美國僅占印度鋼鐵出口的2%,這兩種產品的出口對美國不構成安全威脅。印度鋼鐵部長辛格(Chaudhary Birender Singh)便稱,這些關稅肯定會影響印度出口,且就相關鋼鐵產品數量及類型而言,顯然對美國沒有安全威脅。[9]同時,印度是美國的戰略合作夥伴,兩國之間的關係已經超出單純的貿易範圍。印度官員亦稱,假如美國不豁免印度,印度將向世界貿易組織(WTO)提出申訴,指控美國對印度實施貿易歧視。[10]
然而,在印度還未提出指控前,美國便已向WTO指控印度補貼出口,美國貿易代表署表示,將針對印度的商品出口計畫(MEIS)、出口導向單位計畫(EOU)、電子硬體科技園區計畫(EHTP)等,向WTO提出申訴。該署指出,印度政府每年提供鋼鐵、製藥、化學、資訊科技和紡織出口商的補貼金額高達70億美元,2016年美國在相關產品和服務方面,對印度貿易逆差高達308億美元。[11]
面對美國在關稅上的施壓,印度政府於6月21日宣布調升29項貨品之關稅以因應美國未能將印度排除在鋼鋁產品提高關稅之豁免名單,美方輸往印度受影響之主要貨品包括杏仁、磷酸、蘋果、鋼鐵等,報復關稅之規模達2.35億美元。在此同時,美國貿易代表署助理談判代表林史考特(Mark Linscott)訂於6月26日赴印諮商,本次諮商將聚焦於印美雙方之鋼鋁產品關稅、出口補貼、太陽能電池輸銷等雙邊貿易議題。美方尤其關切哈雷機車在印度之市場進入條件、乳製品之關稅、醫療器材之價格上限措施;預期印方將要求美國放寬技術勞工簽證限制、展延普遍優惠關稅待遇(GSP)之適用。[12]
美國透過高額關稅發動的貿易戰,不僅導致美印關係反目相向,相互課徵高額關稅外,更產生預期之外的效果。過去美國棉花大量銷往中國,但受到美中貿易紛爭波及,中國向美國棉花加徵25%關稅,讓印度棉花得到大舉銷往中國市場的良機。據估算,因出口訂單大幅增加,印度下一個作物年度出口至中國的棉花可望大幅增長4倍,達到500萬包(約合85萬噸)。換言之,美國的高額關稅,不僅影響其國內產業,甚至促進印度與中共之經貿關係,反而對美國造成嚴重負面影響。[13]
 
五、結論:臺灣對美印關係的反思
美國的印太戰略當中,臺灣雖扮演一定的角色,但是,對臺灣而言,面對美印兩國近期關係發展情勢,亦有可供我國參考借鑑之處。
首先,就總體而言,印度在以其國家利益為優先考量的前提下,對美中等大國所展現出的「亦敵亦友(Frenemy)」態度,以及適度展現出的「平衡外交」作為,便相當值得我國學習。面對美中印等大國而言,「以小事大以智」,並誠如蔡英文總統所說,「雖然很多人說我們是別人的棋子,但不要忘了我們自己也是棋手」,我國更應在國家利益的考量下,從中試圖掌握主動,才能獲得對我有利之局面。
其次,就政治面而言,面對美日印澳各方對「印太戰略」見解立場分歧之際,我國實應以美方見解為主,並結合我國情需求,確立我國對「印太戰略」的立場與態度。如同美國防部長馬提斯在香格里拉對話時所說,「美方必須承認陸方在印太地區有著一席之地,將持續尋求與陸方建立以結果為導向的建設性關係,盡可能合作,在必要時奮起競爭。」[14]我國是否能將美方立場結合兩岸關係發展所需,進一步提出我國在「印太戰略」之角色與可發揮之作用,或許將是美方所期待看到的進展。
第三,就軍事面而言,中國對我安全威脅與日俱增,在美國國會近期通過一系列友我法案並提出強化與我國軍事合作關係時,我國亦須把握機會。特別是川普曾強調對臺軍售關係美國在印太維持軍事與安全的優先要務,我國實應掌握此機遇,根據自身安全需求,適時表達我方觀點,提出深化美臺雙方在安全合作方面之可行作為,或更有助於美臺雙方未來在軍事領域之合作。
最後,就經貿面而言,我國在正式的政治外交關係或難有所施展,但在經貿關係則大有可為之處,特別是川普上臺後強調以雙邊協定取代多邊協定的看法,更讓我國有操作空間。以鴻海集團董事長郭臺銘因在美投資而成為川普的座上賓,甚至共同主持動土典禮為例,可看出川普在貿易與投資上講求速效,我國在加強推動與美雙邊貿易關係之外,亦可思考如何透過引導民間投資,進一步強化並提升臺灣的可見度,或許對我國與美國之總體關係而言,將具有相當正面幫助。
 
 

 
[1] 蔡佩芳,〈安倍:願與中國在自由開放印太戰略下合作〉,《聯合新聞網》,2017年11月14日,<https://udn.com/news/story/6809/2818769?from=udn-referralnews_ch2artbottom>。
[2] Jeffrey Gettleman, “When Modi and Xi Meet, Indian Elections Will Set the Tone,” The New York Times, April 26, 2018, <https://www.nytimes.com/2018/04/26/world/asia/narendra-modi-xi-jinping-china-india.html?_ga=2.27049469.1332217619.1531864436-1354939651.1528631074>.
[3] 李京倫,〈印太區域不排外 莫迪盼與陸更親近〉,《聯合新聞網》,2018年6月2日,<https://udn.com/news/story/6809/3175542?from=udn-referralnews_ch2artbottom>。
[4] Reuters, “India Says Twice-Delayed Strategic Talks With U.S. to Be Held in September,” The New York Times, July 13, 2018, <https://www.nytimes.com/reuters/2018/07/13/world/asia/13reuters-india-usa.html>.
[5] 中央社,〈印度美國戰略國防合作 再強化〉,《聯合新聞網》,2018年6月25日,<https://udn.com/news/story/6811/3217308>。
[6] 中央社,〈印度美國戰略國防合作 再強化〉,《聯合新聞網》,2018年6月25日,<https://udn.com/news/story/6811/3217308>。
[7] 中央社,〈印度拒絕澳洲 參加今年馬拉巴爾軍演〉,《聯合新聞網》,2018年4月30日,<https://udn.com/news/story/6809/3115577 >。
[8] 蘇尹崧,〈中共施壓 馬拉巴爾軍演印度大縮水〉,《Yahoo奇摩新聞》,2018年6月9日,<https://tw.news.yahoo.com/中共施壓-馬拉巴爾軍演印度大縮水-160000631.html>。
[9] 〈印度要求美國給予鋼鋁關稅豁免 稱其出口不構成安全威脅〉,《英國路透中文網》,2018年3月29日,<https://cn.reuters.com/article/india-us-trade-tariff-exemption-0329-idCNKBS1H5076>。
[10] 〈獲鋼鋁關稅豁免有難度?印度也在考慮反制美國〉,《新浪新聞》,2018年4月25日,<http://news.sina.com.cn/w/zj/2018-04-25/doc-ifzqvvsc0134777.shtml>。
[11] 盧永山,〈美向WTO指控印度補貼出口〉,《自由時報電子報》,2018年3月16日,<http://ec.ltn.com.tw/article/paper/1184361>。
[12] 〈印度將調高29項自美國進口產品關稅〉,《中華民國駐印度代表處》,2018年6月22日,<https://www.roc-taiwan.org/in/post/5205.html>。
[13] 李書良,〈高關稅擠走美國貨 印度輸中棉花 看增4倍〉,《中時電子報》,2018年6月24日,<http://www.chinatimes.com/newspapers/20180624000261-260203>。
[14] 周辰陽,〈影/美防長香格里拉演說 批陸「恫嚇脅迫」印太國家〉,《聯合新聞網》,2018年6月2日,<https://udn.com/news/story/6809/3176397?from=udn-referralnews_ch2artbottom>。